В условиях, когда в стране активно формируются органы местного самоуправления, проблема зависимости их бюджетов приобретает все более острый политический характер. Становится все более нетерпимой ситуация неопределенности положения местных бюджетов в системе федеративных отношений, которая сегодня служит серьезным препятствием для решения вопросов вертикальной несбалансированности всей бюджетной системы.
Нет ясности в отношении положения местного самоуправления и в федеральных законах - Бюджетном кодексе и Законе “О финансовых основах местного самоуправления. В Бюджетном кодексе взаимоотношениям федерального бюджета и местных бюджетов посвящено всего четыре строки, в которых предусматривается возможность предоставления муниципальным образования субвенций из федерального бюджета.
Сегодня одной из проблем является определение места нижнего бюджетного уровня в системе межбюджетных отношений. Если российские традиции и условия не позволяют местному самоуправлению стать равноправным партнерам в межбюджетных отношениях с федеральным центром и субъектами, следует юридически оформить их подчиненную роль во взаимоотношениях с субъектами, четко разграничить доходы и расходы между ними и региональными бюджетами, сформулировать их права и гарантии их прав в отношениях с вышестоящими бюджетами. В любом случае, независимо от модели бюджетных взаимоотношений, концентрация огромного дефицита на нижнем бюджетном уровне требует пересмотра государственной региональной политики и системы бюджетной помощи регионам, более тесной увязки ее с объективными бюджетными потребностями территорий.
2. Доходы бюджета территорий.
2.1 Формирование местных бюджетов.
Под доходностью территории мы понимаем совокупность доходов, поступающих по разным каналам и к разным субъектам, обусловленных спецификой местоположения, организации и устройства данного конкретного района.
Концепция доходности является ядром аналитического описания ситуации в районе и призвана ответить на вопросы: какими источниками для развития обладает район, какова их структура и условия использования. Любая разработка программы развития выживания требует выявления целей и приоритетов, определения путей их достижения.
В концепции доходности территории учитывается совокупный эффект доходов
- и людей, и хозяйствующих субъектов, и бюджета. Взаимное погашение доходов
и затрат разных субъектов не учитывается. Аналогом концепции доходности
территории можно считать традиционный подсчет национального дохода, но
привязанный не к национальному уровню, а к уровню района (города и т.д.)
Доходы бюджета местного самоуправления являются достоянием всего
сообщества, проживающего на территории. Этот канал доходности
контролируется и регулируется представительным органом и администрацией.
Доходы местного самоуправления складываются из налогов, платежей,
поступлений от приватизации, сдачи в аренду муниципальной недвижимости,
продажи земельных участков, средств поступающих в результате реализации
инвестиционных проектов, а также кредитов, займов, дотаций и помощи. Доходы
местного самоуправления попадают в бюджет и различные внебюджетные фонды.
Также в рамках концепции доходности можно выделить следующие каналы и виды поступлений. Это доходы физических и юридических лиц от предпринимательской деятельности. К этим доходам относятся зарплаты, пенсии, стипендии, пособия, доходы по вкладам частных лиц, другие поступления, а также прибыль от предпринимательской деятельности, осуществляемой целиком или частично на данной территории; амортизационные отчисления как один из важнейших источников инвестиций.
Это прямые инвестиции в производство и недвижимость, расположенную на
данной территории. Эти каналы доходности взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Например, чем выше заработки населения, тем больше объем подоходного
налога; чем выше прибыль предприятий, тем больше объем налога на прибыль;
чем активнее инвестиции, тем выше уровень занятости; чем больше наполнения
местного бюджета, тем больше возможностей для реализации социальных
программ и развития инфраструктуры, поддерживающей основную экономическую
активность.
Доходность территории является интегральной характеристикой, все
компоненты которой взаимодействуют между собой и составляют единое целое.
Этот показатель позволяет увидеть, как, например, развал в одних сферах
стимулирует подъем в других; какие компоненты доходности на данной
территории представлены плохо и как их можно улучшить, а каких нет вовсе и
не надо тратить усилия на их воссоздание.
Величина дохода местного самоуправления зависит от двух факторов: доходов, полученных с самой территории, и распределения налогов по бюджетам разных уровней.
2.2 Бюджетная поддержка субъектов РФ.
На местные органы возложена важная задача по претворению в жизнь государственной социальной программы. Финансирование мероприятий по обслуживанию населения в решающей части проводится за счет средств региональных бюджетов. Осуществление государственной программы в области социального развития требует больших материальных и финансовых ресурсов.
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между
звеньями бюджетной системы заложены принципы территориального формирования
источников и подведомственности предприятий, организаций и учреждений.
Бюджетная поддержка субъектов Российской Федерации характеризуется, во-
первых, едиными нормативами распределения федеральных налогов между
«Центром» и регионами. Во-вторых, - едиными подходами к выделению
централизованных дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки
субъектов РФ (ФФПР). В-третьих, - использованием также иных форм бюджетного
финансирования регионов, к числу которых, прежде всего, относятся: дотации
закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО); субвенции
Москве на выполнение столичных функций; средства государственной поддержки
завоза в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности;
финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы, переданных
на баланс местных органов власти; программы по развитию регионов.
Одно из главных противоречий функционирования системы финансовой поддержки – последняя оказывается по различным, не связанным друг с другом направлениям (например, средства выделяемые в рамках поддержки завоза продукции в районы Крайнего Севера, не учитываются при распределении ФФПР; и т.п.). Отсюда и нескоординированность всей системы, связанная с кратным учетом одних бюджетных потребностей и отсутствием учета других.
Другая коллизия связана с перманентным существенным превышением обязательств государства над возможностями его бюджетной системы.
Бюджетное финансирование в различных его формах увеличивает возможности различных субъектов хозяйствования за счет привлечения общегосударственных ресурсов. Бюджетное финансирование может способствовать ускоренному развитию отдельных отраслей экономики, создавать предпосылки для ускорения научно-технического прогресса (НТП), обеспечивать условия для развития социальной инфраструктуры и т.д.
Формы бюджетного финансирования можно рассматривать как методы управления социальным развитием потому, что условия предоставления средств, границы использования предполагают выполнение определенных требований в соответствии с поставленными целями и задачами.
В последние годы доля пассивных форм финансирования в общем объеме бюджетных затрат постоянно возрастала. В общей сумме бюджетных дотаций наибольший удельный вес занимали дотации на возмещение разницы в ценах на продукты питания и др., но такой рост обусловлен необходимостью осуществления социальной защиты населения в условиях перехода к рыночной экономики и либерализации цен. Увеличение суммы бюджетных ассигнований, выделяемых на эти цели, является отражением новой роли местных бюджетов как регулятора уровня социально-экономического развития территории и источника удовлетворения гарантированного минимума социальных потребностей населения данного региона.
Таким образом, различные способы выделения средств из бюджета можно рассматривать как регуляторы социальных процессов в регионе, а совершенствование форм бюджетного финансирования должно идти в направлении усиления их стимулирующего воздействия на производственную инфраструктуру территории и уровень удовлетворения социальных потребностей населения.
К настоящему времени позитивный потенциал внедренной в 1994 г. схемы распределения федеральной поддержки регионам почти исчерпан. С каждым годом все больше проявляются ее слабые стороны.
Во-первых, ежегодно меняется методика расчета трансфертов, причем
далеко не всегда в лучшую сторону. Во-вторых, выравнивается, да и то
неудовлетворительно, только обеспеченность по текущим расходам. Фактически
закрепляется некогда сложившееся неравенство, разрыв между «богатыми» и
«бедными» регионами увеличивается, так как в последние не идут ни
производственные, ни социальные инвестиции. В-третьих, трансферты не имеют
целевой направленности, т.е. не выполняют одной из основных своих функций -
оказание воздействия на структуру бюджетных расходов регионов. В-четвертых,
неявно поощряется иждивенчество региональных властей, отсутствуют стимулы к
укреплению собственной налоговой базы. Наконец, в-пятых, отсутствует оценка
рациональных потребностей регионов в бюджетных ресурсов.
Для устранения этих пробелов вовсе не обязательно увеличивать размеры финансовой помощи регионам. Напротив, в первую очередь нужно разумно распорядиться тем, что уже есть, а в перспективе – даже сэкономить бюджетные ресурсы за счет их более эффективного использования.
Суть новой методики – создание на месте федерального фонда поддержки регионов, как минимум, 4-х целевых фондов со своими правилами и критериями распределения. Такими фондами могут быть:
1. Фонд дотаций. Это аналог нынешнего фонда поддержки, но с более эффективной методикой распределения, основанной на сопоставлении нормативных бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов.
Бюджетные потребности регионов можно оценить на основе социальных и финансовых нормативов. Безусловно, они не должны предопределять уровень бюджетных расходов субъектов федерации. Сфера их действия будет ограничена расчетом размеров прямой федеральной помощи регионам.
